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行业研究
研究报告
《云战略第一决策》
源于市场 辅助市场——欧盟影视业公共资助政策的借鉴与思考

    自19世纪80年代以来,欧盟影视市场发生了天翻地覆的变化,之所以用“天翻地覆”来概括,因为这种变化不仅发生在影视产业领域,而且引发了整个文化领域、经济领域,乃至政治领域的发展变革。这种变化概括地说,从内外两个方面体现:内部是从打破公营垄断体制、开始市场化转型,到形成相对平衡的双轨竞争体制的过程;外部则是逐步形成一个“欧盟视听统一市场”的区域整合与互惠政策体系的过程,以对抗美国影视文化的强权,这一转型过程中的欧洲经验、欧洲模式及欧洲理念对于正处在市场化转型过程中的中国影视产业同样是值得借鉴的。本文所述重点在于欧盟影视产业的公共资助体系,着重分析其建立的背景、实施原则和对中国的思考借鉴。
   
    内因:垄断型影视节目供应体制不能解决多样性的公共需求
    推动影视产业的发展,首先要考量产业发展的基本矛盾是什么?解决矛盾的基本瓶颈是什么?据此才能制定解决矛盾、提升产业驱动力的产业政策。
    产业发展的基本矛盾离不开供需矛盾,当然我们不能忽略影视产业在当代传播生态变革的背景下所具有的特殊性。
    当代传播生态的变革呈现供需不平衡、需大于供的趋势:自二十世纪八十年代起欧洲的视听界发生了巨大变革。首先,私营电视频道的出现结束了公共频道的垄断发展时期,各类电视频道如雨后春笋般地急增,竞争陷入白热化;其次,传播的社会环境和物理环境有了极大的改变,传播情境越来越丰富多彩,按传输和接收方式主要分为有线网络频道、卫星频道;按覆盖区域主要分为地区级频道、国家级频道、泛欧洲频道和国际频道;按技术指标分为模拟频道和数字频道;市场份额突破发展,大众传播再也不是线性传播,而是网络状态的传播;欧洲的电视频道从90年代的103个,截至2003年4月统计迅速增至1132个②,其中电影频道从1990年的7个增至2003年的143个,体育频道从1990年的0个增至2003年的92个③。频道从稀缺资源变成了富裕资源,内容产品成为传播市场上最紧俏的需求。
     当代影视节目的消费形态呈现个性化和多样性的供需不平衡:电视传播由匮乏状态转变为富裕状态,这些直接导致受众的视听消费在最近二十年中产生跨越式增长1990年代初欧盟15国的电视家庭数占96.9%,广告总额约420亿欧元,占GDP0.45%。日益激烈的传播市场的竞争,也促进了受众在传播中的主体地位日益强化,主体被重新置于社会场面的前景当中。受众观念的变化使得影视观众不仅仅是整体性集合,更要有个性化的选择。
     我们看到,以上两个前提构成了欧洲影视文化领域面临的基本矛盾——作为公共产品的影视产品供给不能满足公共需求,公共性需求不断增长,但传统的公共产品供给体制并未与时俱进,以至不堪重负。受众选择的个性化趋势对以影视产品为代表的公共产品的供给机制提出了改革需求。
     在欧洲传统的影视体制下,以上基本矛盾的解决遇到几大瓶颈:
     影视产品供应的政府包办或垄断:人们对公共产品的需求越来越个性化,这种情况下原来的政府包办、依靠单一的行政力量应付复杂的公共需求,总不免力有不逮。必须动员一切可以动员的力量,为公民提供单一的行政力量难以设置或无法提供的特定的公共服务,使公共服务尽可能地覆盖所有领域,尽可能地满足多元化的公共需求,从而使影视产品更细腻、更丰满、更人性化。
     影视产品生产主体单一:传统的电视台作为生产主体的供应形式过于单一,不符合影视产品多样化的需求。
     分配体系单一、影视产品生产资金匮乏:如果说市场是第一次分配,主要侧重功利和效率;政府提供的基础性的公共产品属于第二次分配,主要侧重平等以弥补市场失灵,那么在市场和政府财政之外,能否建立起一个长效的、有机的资金体系,为影视产品的多样创作提供资助,形成可持续性发展?

外因:对抗好莱坞
     如何保持欧洲影视产业的文化多样性和全球竞争力一直是欧洲影视界的重要课题,这一课题在美国好莱坞工业自一战结束以来强势占领欧洲影视节目市场的背景下,显得意义尤为重大。
     自19世纪80年代以来,欧美的这一对抗愈发凸显火药味。

节目制作实力均衡,影视贸易逆差剧增:一方面,从产业竞争力的角度分析,普遍完成市场化转型的欧洲市场形成公商营双轨竞争体制,生产力得到解放,产业制作规模堪与美国抗衡。20世纪初以电视为主导的欧盟视听产业市场规模达985亿欧元,欧盟在影视节目制作领域继续保持着全球的领先优势:在以故事电影为代表的电影生产领域,2002年欧盟15国的产量是630部,而美国只有约450部;按全球营业收入前50名媒体公司的影视收入部分截至2003年的统计,欧盟占三分之一。但是,欧洲的弱势同样非常突出,除本土市场以外,绝大部分的欧洲节目并没有吸引特别多的国际观众,特别是电影,在本土以外的国际市场,欧洲节目经销是一个薄弱环节,整个欧盟视听产业,包括影视节目、音像产品的版权分销和市场发行与美国存在巨大的贸易逆差——达到80亿美元。
     影像外交与文化例外:另一方面,从影像外交战略的角度分析。美国一直以“贸易保护主义”批判欧洲的影视节目“配额制”和系列区域互惠政策,希望以WTO的贸易自由化原则大举打开进入欧洲市场的壁垒;而欧盟高举“文化多样性”的大旗,从公共价值取向和文化外交角度坚持“影视产品非普通商品论”的指导思想,即“视听产业作为整个文化产业中最具社会价值建构影响力的部分,其产业政策的制定必须正视这样一个现实:影视产品不能也不应该像其他鞋帽等普通商品一样进入自由市场。”④ 允许欧洲能够对其视听领域进行管理和补贴,同时也不妨碍欧盟及其成员国与世界其他伙伴之间在文化协定中采用同样的制度。
     欧盟深知:“作为最具影响力的传媒,视听节目在现代国际关系中履行着重要的外交职能……⑤远在其他国家之前,美国人就已经知道影视图像的价值和力量,并作为兜售其‘生活方式’和产品的工具。他们赋予视听领域非常重要的战略意义,视听业已经形成了一种外交事业,好莱坞在几十年来持续动员了多届华盛顿政府出面斡旋……加上私人投资和国家对中药市场价类似市场的干预,他们成功扶植了一批强大的集团,确保了在世界上的统治地位。这就是美国为什么对每一个新参加世贸组织的国家都强求其开放视听市场的原因。”⑥
这场起自80年代初的针锋相对的“美国的统治及欧洲的反击”⑦以世贸多哈部长会议(2001年11月)为高潮,一个要求实行视听市场自由化,一个坚决反对,并坚决对对方阵营成员申请加入世贸投反对票。以2001年11月2日教科文组织全体会议通过《联合国教科文组织文化多样性宣言》为阶段性结果:“教科文组织重新采用了欧洲的市场,并推向和应用于国际范围。同时,多哈会议上,世贸组织144个成员国中,仅有极少数国家在视听领域提供了实质性的自由化,欧盟已成功地维护了现有的平衡。这是重要的一步!”⑧通过近八年艰苦的谈判工作,要求自由化的呼声日渐微弱,大多数的国家站在了欧洲、加拿大、澳大利亚相同的立场上,共同接受在文化和视听领域的“文化例外”观念。
     在高调对抗美国的“保护主义”的批判的同时,欧盟着力在视听领域建立“经济与文化”二元价值下的政策体系,公共资助体系就是其中最具代表性的环节。

公共资助体系的建立:从政治宣传到市场调控的转型
     欧洲国家对视听行业的公共资助政策起源于20世纪30年代,大战末期的欧洲成为美国电影及美国价值观主导的市场,这一现实引起了欧洲业界的普遍危机认同。
     随之各国出台影视节目贸易配额保护政策(如德国1921年,英国1927年,意大利1927年),众多公营机构迅速地开始建立并执行对本国影视产业的直接经济援助。完全在政府体系主导下的第一轮欧洲国家影视业经济资助,当然没有脱离政府鲜明的宣传目的和严格的审查制度,但这无疑是影视业受益的发轫,包括部分私营制作公司因没有完全纳入纯粹宣传规划中而得到了发展的机遇。二战之后,此类资助基金得到了民主政府的支持,经济因素成为存在的主导动因,审查制度和宣传功能逐步消失。
     如法国国家电影中心CNC的建立(1946年10月26日法令)确保了资金扶助体系的长期可持续来源;1952年德国联邦州建立的银行信贷体系保证了电影业的资金来源;比利时政府以1952年颁布的正式法律授权公共机构建立第一个国家自动资金资助体系。英国建立公共资助资金的讨论开始于1941年, Eady Levy(电影票房征税制度)1951年颁布,但直到1954正式执行,才标志着英国电影公共资助基金的开端。
     欧洲委员会开始探讨公共资金的资助政策始于1978年(文化及教育委员会报告,里斯本),1979年的部长理事会也达成共识,呼吁各欧洲国家加强国与国之间的影视合作政策的制定,促进国家级别的影视合作互惠,文化合作委员会还随后建立了一个专家委员会以推进这种实践活动,这一组织到90年代初依然保持活跃。
     欧洲影视产业基金开始繁荣发展的标志是1988年10月欧洲委员会成立了合拍基金Eurimages和于1990开始执行的MEDIA计划,2007—2013年的计划预算将超过10亿欧元。⑨
欧洲视听产业的公营资助体系是按照“文化和市场”的双重原则运营的,是“通过文化调控政策,本着资金来源于市场,再回归市场的原则进行”,从资金来源和运营方式两个方面中可以看出欧洲的运营模式绝非一个“保护主义”可以概括。

资金来源:市场和政府并举
     截至2004年底欧盟15国的公营资助基金总额是10.8亿⑩,按照区域范围可分为三类:跨国基金、国家级基金和地区/区域基金;其中国家级的基金占据主流,约7.8亿欧元;德国、法国、意大利、英国、西班牙是目前欧洲影视业发展最成熟的国家,80%的欧洲故事片产自这五个国家,排在前5位的国家法国、德国、意大利、西班牙和英国的总额为占欧盟总额的72%,其中法国独占46%,德国占15%。跨国基金是最具欧盟特色的一种基金类型,它是欧洲委员会或欧盟为资助欧洲节目或建立统一市场的区域互惠整合而建立的投资基金,2002年的总额为1.1亿欧元。最具代表性的是欧洲委员会的Eurmagies电影合拍基金,和欧盟的MEDIA。地方资助基金辅助地区经济文化利益约为2.5亿欧,德国的地方资金占总额的64%。地方性资金的选择标准体现了该地区的经济和文化利益。得到资助的作品应该能为本地提供就业机会,刺激当地的经济活动,另外还要有助于增强地区形象,发展旅游业,弘扬本地文化。例如,德国北莱茵-威斯特法伦电影基金和Wiener Film forderungsfond基金会将是否为当地带来文化和经济双重效益作为资助的条件。作为获得资助的回报,地方筹资机构要求:要在当地拍摄,雇佣居住在当地的电影工作人员,利用当地的技术服务,拍摄和发行该影片时要有宣传该地区的活动。德国的筹资机构不仅仅提供本地筹到的资金,它们已成为地方生产活动的中心,带动一系列相关的服务和活动。
欧洲公共资金主要基于四种来源:国家财政、电视台的资助;对影视行业征收的专门税收收入:音像业、电影票房等;其他金融工具。国家财政的补贴并不在其中占有主要部分。
     电视台资助:电视台是影视创业产业最大的投资方之一,欧盟各国对节目制作均有明确的管理规定:一是对独立影视制作节目的播出比例配额;二是对独立影视制作节目的投资或采购的资金比例配额,三是对欧洲作品(欧洲文化背景、欧洲语言、欧洲职员主体创作等)的资助配额。此类规定是影视节目管理优化措施中最具有欧盟特色的部分。
 根据“The Freedom of Communication Act”第27条和71条的规定,法国电视台必须保证对独立影视制作业的支持政策。包括提高总体节目制作预算比例,加强影视制作公司的独立经济运营能力,协助提高影视节目的市场发行等等;电视台保证60%的节目播出时间为法国或欧洲原创的影视节目;保证年度收入预算中的定量比例用于投资独立影视制作。
图表:法国主要电视台用于投入独立影视制作业的预算占年度总收入的比例(11)(2003年)


法国的影视产业政策在电影制作业方面尤其有特殊支持:法国国家电视台(France Television)按规定每年必须完整播出不少于52部电影,3.2%的营业收入用于支持欧洲产电影的制作,且这笔资金中不少于3/4的部分需投入独立影视制作(12)。
     国家彩票收入:英国是唯一借助国家彩票收入设立基金的欧洲国家,不久还会出台鼓励私人投资的新财政政策。英国的国家筹资机构,如BSF(英国电影基金会) 、 BFI和地方基金会主要投资与影视节目的合拍制作。获得BSF资助的电影必须建立收款账户,以方便基金对账目和收入进行监控。这种严格的过程监控措施能使BSF在欧洲的公共基金竞争中享有最高的回报率70%(而多数国家级或欧盟层级基金的收益率在2%至10%间浮动)。英国国家资助基金的介入方式表明他们的基金管理机构在影视业中充当了活跃的合作伙伴角色。
     综合使用金融工具,形成多元投资体系:除了CNC对业内资本的分配体制,法国影视市场还借鉴金融资本市场的经验,扩大影视产业的投融资机制,作为对CNC仅针对业内资金调配体系的平衡:1985年法国创建管理风险基金的影视专项投资机构(SofiCa),开始执行用减免税政策吸引私人和社会资本进入影视产业, 2003年SofiCa吸引风险基金共参与61部本国影片的拍摄,总投资额达3900万欧元。电影与文化工业融资局(IFCIC)负责以提供贷款信用保证方式,对影视制作提供贷款融资。
 以上我们可以发现,不仅仅依靠国家财政拨款,而充分依靠综合的金融工具,运用经济杠杆,鼓励业外资金进入,引进制作业风险担保等一系列金融资本市场的经验和措施,为电视节目市场提供了较为完善的投融资系统,这是欧洲影视产业能处于活跃态势的重要原因。

资金运营方式:文化选择与市场自助结合
     欧洲视听产业的公共资助体系中有两个重要词汇:选择性资助基金(Selective Funds)和自动性资助基金(Automatic Funds)。
     选 择性资助基金:是按照艺术和文化的原则,对非市场选择的影视作品,对具备欧洲或本国文化多样性和社会公共价值的影视作品给予有选择的资金补偿或资助创作。该基金是对市场失灵的有效补充,完全按照文化选择的原则筹措资金和运营资金,是文化原则在视听产业领域的主导政策。
     自动性资助基金:是按照市场选择的原则,运用市场杠杆和一系列经济调控政策,对来源于市场的资金按照文化多样性的原则重新调控,再次投入市场,目的是形成影视市场的有效竞争,是经济效益和社会效益的均衡原则在视听产业领域的主导政策。
     我们以法国为例,法国最重要的国家电影基金CNC13每年运营资金主要来自三个方式:电视台营业税收的5.5%、电影院票房税收的11%和音像销售税收的2%。电视台是这笔资金的主要投资方,每年约3.3亿欧元。其中只有34%通过“选择性资助”按照艺术和文化原则投资给非市场选择的影视创作,66%的资金通过自动性选择,重新投入影视作品的生产中,支持范围涵盖产业链的主要环节,包括制作、发行、市场宣传、后期开发、影展和青年人才培养计划等等。
    图表:法国国家电影中心CNC年度收支预算及资金运营流向(2005年)

  选择与自动资助结合的第二部作品资助计划:如果说遵循文化原则的选择性资助是支持有才华的青年导演开始他的艺术处女作,那么自动性资助则是从制作、发行和放映三个环节帮助制作人完成自身造血,上一部影片在院线、电视播映、音像市场所产生的收入将由CNC设立专款账户,根据特定条件分配和偿还给该导演的“下一步作品”,以保证其在影视市场上的可持续发展。

总 结
 在影视产业的公共资助体系的形成和实施过程中,欧盟模式形成了以下可供借鉴的观念:
 (1) 垄断型影视节目供应体制不能解决多样性的公共需求,作为公共产品的影视产品供给需要多元化的产品供应体制,与之相配套的是建立基于“市场竞争和文化多样”并举的影视节目供应市场;
 (2) 应当公正地考虑文化物品和文化服务的特殊性,因为它体现的是特性、价值观和观念,不应被视为一般的商品或消费品(14); 在国际贸易领域,国家有权不承诺开放视听市场的自由贸易,有权采取支持措施促进文化多样性,及在国际贸易领域“文化例外”原则的视听产品的流通和发展,为影视制作领域提供公共资助和文化保护政策。
 (3) 保障影视节目生产来源和机制的多元化,鼓励台内制作、台外委托制作、独立影视制作的多元均衡;投资模式的多元均衡。
 (4) 公共资助体系是市场选择的有机调控和平衡,目的是为了影视产业的弥补市场失灵和政府失灵。但公共资助不能仅仅以“保护主义”为目标,而是要以市场辅助的手段达到支持公共影视产品繁荣发展、满足社会需求的目的。
 (5) 在公共产品的投资选择中,要保障市场选择与文化选择在影视节目市场投资、生产、发行过程中的均衡;既要保障长远价值下的国家文化利益和数字信息时代的媒体公众普及、青少年保护、弱势与性别均衡;又要在短期的市场角度为文化选择的影视产品提供市场自我造血的生存机制。
“欧洲视听产业实际上是在打两场战争:一场是文化战,为了保持和提升文化的创造力和传播域;另一场是产业战,力图通过产业政策来达到保护制作容量,发展公司和繁荣就业机会的目标……只有界定了完整的双重概念,才有可能在后续的政策体系的制定和执行中完成欧洲的使命。(15)”而这一使命又何尝不是中国业界正在思考的呢?
 

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